修憲時刻系列五－限制總統政黨參與 – 中時電子報
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日報
中國時報
時論廣場
修憲時刻系列五－限制總統政黨參與
2015年05月29日 04:10
中國時報
沈有忠、楊鈞池
小字型
中字型
大字型
點閱1098
我要評比
2/10
經過2000年迄今的憲政運作，證實了過去多次憲改所塑造的府院會關係，不但未能深化民主，反而加深政黨的對立，也破壞了民主政治權力分立與制衡的精神。回顧我國從1997年憲改以後的憲政爭議，幾乎都與總統有關，因此這些問題也被簡化為對總統「有權無責」的批判。當我們對總統的「有權」感到不安，甚至質疑是否「權力過大」時，必須先回頭來回答兩個問題，一個是我們究竟要一個什麼樣的總統？以及目前總統的權力究竟是從哪裡來，在哪裡出了問題？前述的兩個問題，環繞在總統的憲法角色與黨政關係。就憲法角色而言，即使要朝向議會內閣制來修憲，以台灣民主化的過程與現在民意對總統角色的期待來看，也不容易將總統定位為完全虛位的儀式性元首。亦即，勞師動眾經由全民投票產生的總統，黎民百姓必然希望這位總統可以扮演國家的舵手，或是至少能夠在決策過程上發揮影響力。
修憲時刻系列五－限制總統政黨參與 - 中時電子報
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2015年05月29日 04:10
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沈有忠、楊鈞池
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我要評比
2/10
經過2000年迄今的憲政運作，證實了過去多次憲改所塑造的府院會關係，不但未能深化民主，反而加深政黨的對立，也破壞了民主政治權力分立與制衡的精神。回顧我國從1997年憲改以後的憲政爭議，幾乎都與總統有關，因此這些問題也被簡化為對總統「有權無責」的批判。當我們對總統的「有權」感到不安，甚至質疑是否「權力過大」時，必須先回頭來回答兩個問題，一個是我們究竟要一個什麼樣的總統？以及目前總統的權力究竟是從哪裡來，在哪裡出了問題？前述的兩個問題，環繞在總統的憲法角色與黨政關係。就憲法角色而言，即使要朝向議會內閣制來修憲，以台灣民主化的過程與現在民意對總統角色的期待來看，也不容易將總統定位為完全虛位的儀式性元首。亦即，勞師動眾經由全民投票產生的總統，黎民百姓必然希望這位總統可以扮演國家的舵手，或是至少能夠在決策過程上發揮影響力。
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就第二個問題來看，總統的決策影響力從哪裡來呢？這就是現在憲政運作產生問題的關鍵。翻開《憲法》本文以及增修條文，我國總統在決策過程中的制度性權力幾乎為零。總統沒有立法的提案權、沒有主持甚至參與行政院院會的權力、沒有主動的覆議權（否決權）、沒有國情咨文的權力。換言之，從議程設定、議題提出、議題討論、到決策的做成、政策說明等，都沒有合乎憲法規定的權力配置。但所有民眾都知道，國家重大的決策是出自於總統。總統如何決策，又如何貫徹決策呢？關鍵便在於透過1997憲改以後，依據增修條文賦予總統專斷的人事權，牢牢掌握行政院，再透過黨權來影響立法院。陳、馬兩位總統在2000年迄今奠定了行政院只對總統負責、總統並掌握政黨的憲政慣例，行政院成為總統在政府機關的代理人，決策出現問題或是窒礙難行，就撤換行政院長。或是透過政黨機器影響立法院，影響法案審查，甚至引起政爭（馬王之爭）。原因都在於總統僅有人事權，卻沒有屬於總統的政策權力。在這一波修憲中，關於政府權力的配置主要聚焦在閣揆同意權的攻防。我們或許可以進一步從總統的決策權與黨權來思考解決解決上述問題的可能性。亦即，除了局限總統的人事權之外（恢復閣揆同意權），也應配套賦予總統若干受到監督的決策權，方能使全民選出的總統有專屬權力，不必透過牢牢掌握行政院、破壞院會關係來間接施政。另一方面，亦可透過限制總統的政黨參與甚至限制兼任黨魁，來避免立法院作為最高民意機關，卻出現黨意（總統意志）凌駕民意之上的窘境。換言之，只恢復閣揆同意權，而不配套賦予總統若干決策權，總統未來除非更加民粹，不然完全無法發揮影響力，這非民意對總統之所期待。而任由總統兼任黨魁，亦將無法改變總統動輒將黑手伸進立院之疑慮。制訂總統職權行使法，將總統職權法制化，減少總統權力的灰色地帶，是解決總統權責不符的思考方向。（本系列完）（作者沈有忠為東海大學政治系副教授、楊鈞池為國立高雄大學政治法律系教授），